作者：凌志军  李勇军

    自公司登记管理制度改革后，公司登记机关由实质审查变为形式审查，引发了日益增多的虚假变更登记等问题，既侵害了相关股东的合法权益，也严重影响了市场登记管理工作的严肃性。行政机关对相关问题的发生是否负有责任，关键问题是行政机关的形式审查义务是否已经合理履行。以下为本所律师受崔某某委托，代理的崔某某（以下简称原告）诉某市场监督管理局（以下简称被告）撤销变更登记行政诉讼案件，笔者以这起案件的一些具体情况谈一谈对行政机关形式审查义务如何合理履行的认识。

    2010年，原告与贺某某、韩某某、王某某共同设立某水利水电工程有限公司，注册资本600万元。其中，贺某某出资300万元，出资比例50%；原告出资240万元，出资比例40%；韩某某出资30万元，出资比例5%；王某某出资30万元，出资比例5%。

    2016年4月份，某水利水电工程有限公司在原告不知情的情况下，伪造原告签名，作出《股东会决议》及《章程修正案》，将公司注册资本由600万元增至1200万元，新增注册资本由贺某某出资。增资后，贺某某出资额900万元，出资比例75%；原告出资额240万元，出资比例20%；韩某某出资额30万元，出资比例2.5%；王某某出资额30万元，出资比例2.5%。某水利水电工程有限公司以上述《股东会决议》及《章程修正案》等资料向被告申请注册资本变更登记，被告予以核准。

    2018年6月份，原告听说某水利水电工程有限公司增资情况后，委托本所律师到被告档案室核实情况，确认了某水利水电工程有限公司注册资本变更的事实，遂向人民法院提起行政诉讼。

    原被告双方的争议焦点在于行政机关是否合理履行了形式审查义务。原告认为，伪造的《股东会决议》中原告签名与历史档案中原告签名存在肉眼可以识别的重大差异，问题的发生在于某市场监督管理局未能合理尽到形式审查义务；被告认为，申请人应对申请资料的真实性负责，其已经尽到形式审查义务，问题发生与其无关，应通过民事诉讼解决争议。

    我们认为，被告作出变更登记的申请资料审查是否存在问题、是否应当撤销变更登记，应当从法律角度分析其是否合理履行了形式审查义务。

关于登记机关对申请资料的形式审查义务如何合理履行，可以从法律法规与事实两方面进行分析。

    首先，讨论法律法规中对公司登记机关的登记管理规定。《公司登记管理条例》第二条第二款规定，“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”。此法条为公司登记机关认为对申请资料的真实性不负责，履行形式审查义务即可。我们认为，公司登记机关认为其只需履行形式审查义务没有问题，问题是形式审查义务如何履行为合理？对于形式审查义务如何履行问题，《公司登记管理条例》没有具体规定，但从该条例的其他规定，可以从反向说明形式审查义务并非与资料是否齐全划等号。《公司登记管理条例》第五十一条第一款第（二）项规定，“申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间”，说明公司登记机关应负有对明显存在疑点的申报材料进行审慎核查的法律义务，而并非仅仅以审查资料是否齐全或“有签名即可”的方式履行形式审查义务。

    其次，结合本案具体案情。某水利水电工程有限公司提交的《股东会决议》中原告的签名与档案资料中的原股东会决议签名相比较存在明显差异，肉眼即可识别出两个签名并非出自同一人手笔。在此情况下，被告审核人员通过了资料审核，说明其审核工作仅限于资料是否齐全，失去了审核工作的应有价值。

    另外，对于如何以合理限度保障公司注册登记管理的严肃性问题，其他很多地区的市场监督管理部门都有比较详细的规定。如福州市市场监督管理局于2018年8月份下发了《福州市市场监督管理局关于加强公司注册登记申请材料审查的指导意见》，该指导意见第三条、第四条中就明确了申请材料相关签字存疑的类型及应对措施，包括对申请材料中相关人员签字与档案中原签字比对、对签字发现明显不一致应当通知相关人员现场签名确认等。显然，被告的审查程序与其他地区市场监督管理部门相比较，有着很大的差距，最终也导致错误行政行为的发生。

    综上所述，公司登记机关的形式审查义务必然包含登记机关负有对备案材料和申请材料差异的审查义务及对明显存在伪造可能的签字进行核实的义务。对于结合原档案资料进行比对而存在伪造可能的签字，应当采取现场确认等必要措施进一步核实，以保证行政行为应有的严肃性。本案中，在审核被诉具体行政行为的申请资料时，被告未能尽到合理审慎的形式审查义务，导致依据虚假的申请资料作出错误的具体行政行为。原告请求判决撤销变更登记合理合法，理应得到法院支持。

    凌律师提示，行政机关如何履行形式审查义务，需要结合具体案情合理分析，不能一概而论。以本案为例，伪造的《股东会决议》中原告签名与历史档案中原告签名存在肉眼可以识别的重大差异时，行政机关的审查人员就应当对申请资料的真实性提出质疑，可以采取相关人员现场确认方式进行核实，以避免问题的发生。反之，如仅以申请资料中相关签名是否具备为审查方式，而无论签名字体与历史档案材料存在如何巨大的差异，将失去了行政许可资料审查的价值与意义，也失去了行政机关作出具体行政行为所应当具有的严肃性。建议相关行政机关在形式审查的问题上可以参考福州市市场监督管理部门的做法，对申请材料存疑的情况能够引起重视，采取合理必要措施进行进一步的核实，保障权利人的合法权益、维护行政管理秩序及行政行为的公信力。